E R A S M O E L Í A S Z U L E TA B E C H A R A
R E P R E S E N T A N T E A L A C Á M A R A - C Ó R D O B A
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PROYECTO DE LEY NÚMERO ____ DE 2020 CÁMARA “Por la cual se modifica el Sistema General de Riesgos Laborales”
Bogotá D.C., 19 de agosto de 2020.
Honorable Representante: GERMÁN ALCIDES BLANCO ÁLVAREZ PRESIDENTE CÁMARA DE REPRESENTANTES Ciudad.
REFERENCIA: Presentación Proyecto de Ley número _____ de 2020 Cámara “Por la cual se modifica el Sistema General de Riesgos Laborales”
Respetado Señor Presidente:
Por medio de la presente y de conformidad con lo establecido en el artículo 154 de la Constitución Política y el artículo 140 de la Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”, me permito someter a consideración del Honorable Congreso de la República el Proyecto de Ley “Por la cual se modifica el Sistema General de Riesgos Laborales”, el cual tiene como objetivo regular los gastos de administración de las entidades Administradoras de Riesgos Laborales, las cotizaciones al Sistema General de Riesgos Laborales y los reportes de información financiera e informes de inspección vigilancia y control que, sobre el uso de los recursos del Sistema, deberá realizar el Ministerio de Trabajo.
PROYECTO DE LEY NÚMERO ____ DE 2020 CÁMARA
“Por la cual se modifica el Sistema General de Riesgos Laborales”
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1°. OBJETIVO. La presente ley tiene como objetivo regular los gastos de administración de las entidades administradoras de riesgos laborales, las cotizaciones al Sistema General de Riesgos Laborales, los reportes de información financiera e informes de inspección vigilancia y control que, sobre el uso de los recursos del Sistema, deberá realizar el Ministerio de Trabajo.
ARTÍCULO 2°. GASTOS DE ADMINISTRACIÓN DE LAS ENTIDADES ADMINISTRADORAS DE RIESGOS LABORALES. El Gobierno Nacional fijará el porcentaje de gasto de administración de las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales, con base en criterios de eficiencia, estudios actuariales y financieros y criterios técnicos. Dicho porcentaje no podrá ser superior al 8% de las cotizaciones.
Las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales que superen el límite de gastos de administración establecido en el presente artículo, serán intervenidas para administrar o liquidar por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia conforme al reglamento expedido por el Gobierno Nacional.
Los recursos del Sistema General de Riesgos Laborales no podrán usarse para adquirir activos fijos, ni en actividades distintas a prevenir, proteger o atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencias del trabajo que desarrollan.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Lo previsto en este artículo se reglamentará para que el porcentaje máximo de administración entre a regir a más tardar el primero de enero de 2024. El Gobierno Nacional contará con seis (6) meses a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para hacer las revisiones necesarias con base en estudios técnicos sobre el porcentaje máximo señalado en el presente artículo y podría realizar las modificaciones del caso.
ARTÍCULO 3°. El artículo 6º de la Ley 1562 de 2012 quedara así:
“ARTÍCULO 6o. MONTO DE LAS COTIZACIONES. El monto de las cotizaciones para el caso de los trabajadores vinculados mediante contratos de trabajo o como servidores públicos no podrá ser superior al 4.3%, del Ingreso Base de Cotización (IBC) de los trabajadores y su pago estará a cargo del respectivo empleador.
El mismo porcentaje del monto de las cotizaciones se aplicará para las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios personales, sin embargo, su afiliación estará a cargo del contratante y el pago a cargo del contratista, exceptuándose lo estipulado en el literal a) numeral 5 del artículo 2o de esta ley.
El Ministerio de Trabajo en coordinación con el Ministerio de Salud y Protección Social en lo de su competencia adoptarán la tabla de cotizaciones mínimas y máximas para cada clase de riesgo, así como las formas en que una empresa pueda lograr disminuir o aumentar los porcentajes de cotización de acuerdo a su siniestralidad, severidad y cumplimiento del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST.”
ARTICULO 4º. RECURSOS ADMINISTRADOS POR LAS ENTIDADES ADMINISTRADORAS DE RIESGOS LABORALES. Los recursos que administren las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales correspondientes al recaudo de las cotizaciones al Sistema General de Riesgos Laborales se deberán manejar en cuentas bancarias y contables separadas del resto de los recursos que puedan administrar dichas instituciones y no podrán hacer unidad de caja con otros recursos que manejen.
Las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales deberán reportar a la Superintendencia Financiera de Colombia la información financiera que esta requiera incluidos los estados financieros, de forma independiente, en referencia a los recursos que administren del Sistema General de Riesgos Laborales.
ARTICULO 5º. INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DEL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS LABORALES. El Ministerio de Trabajo además de las funciones y facultades ya establecidas en otras disposiciones y con la coadyuvancia de la Superintendencia Financiera de Colombia y de la Superintendencia Nacional de Salud en lo de su competencia, será el competente para inspeccionar, vigilar y controlar todas las funciones asignadas a las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales incluyendo el uso de los recursos parafiscales que estas últimas administran.
Anualmente el Ministerio de Trabajo presentará un informe a las comisiones séptimas del Congreso de la República, sobre el uso de los recursos parafiscales administrados por las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales durante el año inmediatamente anterior y de las medidas adoptadas en caso de encontrarse usos indebidos de los mismos.
ARTÍCULO 6°. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I. Objetivo y relevancia del proyecto de ley.
Objetivo:
La presente ley tiene como objetivo regular los gastos de administración de las entidades administradoras de riesgos laborales, las cotizaciones al Sistema General de Riesgos Laborales, los reportes de información financiera e informes de inspección vigilancia y control que, sobre el uso de los recursos del Sistema, deberá realizar el Ministerio de Trabajo.
Relevancia:
El Sistema General de Riesgos Laborales hace parte del Sistema de Seguridad Social Integral creado en la Ley 100 de 1993 conforme a lo establecido en su artículo 8º que reza:
“ARTÍCULO 8o. CONFORMACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL. El Sistema de Seguridad Social Integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley.”1
A pesar de lo anterior, en los últimos años la atención tanto del ejecutivo como del legislativo se ha concentrado más en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y de pensiones, que en el de riesgo laborales.
No obstante lo anterior, el Sistema General de Riesgos Laborales cobra vital importancia, entre otras por:
a) Responsabilidades a su cargo. b) Carga económica a la nómina que representa.
1 Conforme a la Ley 1562 de 2012, "por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional", la expresión "riesgos profesionales" se entiende como "riesgos laborales" y "enfermedad profesional" se entiende como "enfermedad laboral".
c) Naturaleza pública de los recursos que administran las ARLs. d) El monto de los recursos que administra. a) Responsabilidades a su cargo.
El artículo 2º del Decreto 1295 de 1994 “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales” estableció como objetivos del Sistema General de Riesgos Profesionales:
“ARTICULO 2o. OBJETIVOS DEL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES. El Sistema General de Riesgos Profesionales tiene los siguientes objetivos:
a. Establecer las actividades de promoción y prevención tendientes a mejorar las condiciones de trabajo y salud de la población trabajadora, protegiéndola contra los riesgos derivados de la organización del trabajo que puedan afectar la salud individual o colectiva en los lugares de trabajo tales como los físicos, químicos, biológicos, ergonómicos, psicosociales, de saneamiento y de seguridad.
b. Fijar las prestaciones de atención de la salud de los trabajadores y las prestaciones económicas por incapacidad temporal a que haya lugar frente a las contingencias de accidente de trabajo y enfermedad profesional.
c. Reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones económicas por incapacidad permanente parcial o invalidez, que se deriven de las contingencias de accidente de trabajo o enfermedad profesional y muerte de origen profesional.
d. Fortalecer las actividades tendientes a establecer el origen de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales y el control de los agentes de riesgos ocupacionales”
Como se puede observar, las principales responsabilidades asignadas por ley a las ARL de actividades de promoción y prevención, prestaciones de atención de la salud de los trabajadores, prestaciones económicas por incapacidad temporal, prestaciones económicas por incapacidad permanente parcial o invalidez y actividades tendientes a establecer el origen de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, son de suprema importancia y más si se tiene en cuenta el incremento tanto de ocupados como de afiliados a ARL en Colombia. Es así como mientras el número de ocupados pasó de 19.2 millones de personas en 2010 a 22.2 millones en 2019 (16% más), el número de afiliados a ARL paso de 6.8 millones a 10.4 millones en el mismo periodo de tiempo (Un incremento de 53%).
Fuente: Fasecolda, DANE. 2020 a mayo.
b) Carga económica a la nómina que representa.
Como se enunciaba anteriormente, el número de trabajadores afiliados a ARL paso del año 2010 al año 2019 de 6.7 millones a 10.4 billones de personas, lo que representó un incremento del 53% en el número de afiliados, aunque la tasa de crecimiento anual de los mismos ha presentado una tendencia decreciente desde el 2015.
Fuente: Fasecolda, DANE. 2020 a mayo.
De otra parte, la proporción de afiliados a ARL con respecto al número total de ocupados pasó de un 35% en 2010 a un 46.8% en 2019.
Fuente: Fasecolda, DANE. 2020 a mayo.
Conforme a lo establecido en el Decreto 1295 de 1994 “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales” en su artículo 17, en la Ley 1562 de 2012 “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos
Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional” en su artículo 6, y en el Decreto 1072 de 2015, adicionado por el Decreto 1563 de 2016 en su artículo en su artículo 2.2.4.2.5.7, el monto de las cotizaciones a riesgos laborales en Colombia, se encuentra en un rango entre 0.348% y 8.7% del Ingreso Base de Cotización (IBC) de los trabajadores.
Lo anterior equivale a decir que por concepto de cotizaciones a ARL la nómina en el país tiene un sobrecosto de entre 0.348% y 8.7%.
c) Naturaleza pública de los recursos que administran las ARLs.
Una de las razones que motiva la presente iniciativa con respecto a la administración, cotización y vigilancia de los recursos del Sistema General de Riesgos Laborales, es que los mismos son de naturaleza pública, y no pueden utilizarse para fines distintos a los establecidos en la Constitución y la ley.
Al respecto, el artículo 48 de la Constitución Política establece lo siguiente:
“Artículo 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. (…)”
En el mismo sentido y desarrollando el señalado mandato, la Ley 100 de 1993 dispuso:
“Artículo 9º. Destinación de los Recursos. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella. (Resaltado fuera de texto)”.
La Corte Constitucional ha reiterado lo anterior en múltiples sentencias como en la C-460/13, magistrado ponente Alberto Rojas Ríos, donde manifestó:
“Las Administradoras de Riesgos Laborales tienen como fuentes de financiación las cotizaciones que realizan los empleadores y las transferencias del Sistema General de Participaciones. Aunque, también resulta una importante fuente de capitalización los rendimientos financieros producto de la administración de estos recursos. En general, éstos tienen naturaleza parafiscal, es decir pública, luego su destinación es específica y no pueden dejar de invertirse en la satisfacción de obligaciones que la ley haya dispuesto.
En concreto, se sostuvo en sentencia C-979 de 2010 en relación con el necesario equilibrio entre UPC y POS que “debe recordarse que la UPC es un recurso parafiscal que se reconoce como una prima de seguro a las EPS con el propósito de que garanticen a sus usuarios las coberturas incluidas en el Plan Obligatorio de Salud –POS. Es la Corte la que ha reclamado un equilibrio entre la UPC y el POS que permita su financiación en condiciones de sostenibilidad, como lo formula entre otros fallos, la sentencia T-760 de 2008, pero también es importante destacar que la jurisprudencia constitucional exige que dichos recursos se destinen en primer lugar a la financiación de la prestación de los servicios de salud, después a los costos administrativos envueltos en dicha prestación en condiciones de eficiencia, por supuesto, y solamente al final de la operación es posible que los particulares que concurren en la prestación obtengan una legítima ganancia.”
Por lo anterior, y en aras de una vigilancia estricta sobre el cumplimiento del uso de los recursos parafiscales que administran las ARL, se hace necesaria la rendición de cuentas pública de los recursos administrados por estas instituciones así como una contabilidad independiente de los recursos que administran para realizar satisfactoriamente este seguimiento.
d) El monto de los recursos que administra.
Como resultado del número de trabajadores afiliados a ARL y sus respectivas cotizaciones, los ingresos de dichas entidades por concepto de primas devengadas, han tenido un crecimiento importante al pasar de COP$ 2.0 billones en 2010 a COP$ 4.2 billones en 2019, lo que representa un incremento de un 107% durante el periodo. (Cifras en pesos constantes del año 2019).
Fuente: Superfinanciera.
En lo que respecta a los resultados del ejercicio (utilidades) de las ARL, estás también han presentado un comportamiento creciente desde el año 2010 hasta el 2019, totalizando durante ese periodo la suma de COP$ 3.1 billones.
Fuente: Superfinanciera.
II. Normatividad relevante.
La normatividad relevante en referencia al Sistema General de Riesgos Laborales a tratar en la presente iniciativa se relaciona a continuación: Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. Decreto 1295 de 1994 “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”. Ley 1562 de 2012 “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional.” Decreto 1563 de 2016 “Por el cual se adiciona al capítulo 2 del título 4 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, una sección 5 por medio de la cual se reglamenta la afiliación voluntaria al sistema general de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones.” Resolución N 3544 de 2013 del Ministerio de Trabajo “Por la cual se define el limite de los gastos de administración de las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales”.
III. Problemática a resolver.
Los asuntos a resolver a través de la presente iniciativa son 4:
1. Un elevado límite de gastos administrativos en que pueden incurrir las ARL. 2. Una elevada cotización a ARL como porcentaje del Ingreso Base de Cotización (IBC). 3. La separación en el reporte de información financiera de las ARL de los recursos que estas administran por las cotizaciones al Sistema General de Riesgos Laborales del resto de recursos que puedan administrar. 4. La definición de la elaboración y presentación de un informe de inspección, vigilancia y control sobre el uso de los recursos parafiscales administrados por las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales.
A continuación, se desarrolla cada uno de los anteriores aspectos.
1. Un elevado límite de gastos administrativos en que pueden incurrir las ARL.
Como se enuncio anteriormente, conforme a lo establecido en el artículo 8º de la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Riesgos Laborales hace parte del Sistema de Seguridad Social Integral creado en la Ley 100 de 1993, en donde también se encuentran el Sistema General de Seguridad Social en Salud y los regímenes de pensiones.
Así mismo, los recursos que administran las ARLs son recursos parafiscales, es decir de naturaleza pública, por lo que se debe siempre y en todo momento velar por el uso transparente, eficiente y eficaz de los mismos.
Pero además de lo anterior, los recursos administrados por las ARL se deben utilizar en primer lugar, a la financiación del Sistema General de Riesgos Laborales, después a los costos administrativos envueltos en dichas actividades y únicamente después de ello, los particulares que intervengan en dicho proceso podrían obtener una legitima ganancia.
En lo que respecta a los costos administrativos en que incurren las ARL, del 2010 al 2019 estos han ascendido en promedio a los COP$ 602 mil millones de pesos por año (en pesos constantes del año 2019), totalizando la suma de COP$ 6.02 billones de pesos en los últimos 10 años.
Fuente: Superfinanciera.
Si se comparan los límites a los gastos administrativos establecidos por la normatividad vigente en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los regímenes de pensiones y en el Sistema General de Riesgos Laborales, en este último, el límite es mucho más amplio y sin justificación alguna. Estos analizados como proporción de los ingresos o cotizaciones.
En el siguiente cuadro se resumen los límites establecidos en la normatividad de gastos administrativos como proporción de las cotizaciones que administran para el sistema de salud, pensiones y riesgos profesionales:
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
REGÍMENES DE PENSIONES
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS LABORALES LEY 1438 DE 2011 LEY 100 DE 1993 LEY 1562 DE 2012 ARTÍCULO 23. GASTOS DE ADMINISTRACIÓN DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD. El Gobierno Nacional fijará el porcentaje de gasto de administración de las Entidades Promotoras de Salud, con base en criterios de eficiencia, ARTÍCULO 20. MONTO DE LAS COTIZACIONES. La tasa de cotización continuará en el 13.5%* del ingreso base de cotización. En el régimen de prima media con prestación definida el 10.5% del ingreso base de cotización se ARTÍCULO 11. SERVICIOS DE PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN. Del total de la cotización las actividades mínimas de promoción y prevención en el Sistema General de Riesgos Laborales estudios actuariales y financieros y criterios técnicos. Las Entidades Promotoras de Salud que no cumplan con ese porcentaje entrarán en causal de intervención. Dicho factor no podrá superar el 10% de la Unidad de Pago por Capitación. Los recursos para la atención en salud no podrán usarse para adquirir activos fijos, ni en actividades distintas a la prestación de servicios de salud. Tampoco lo podrá hacer el Régimen Subsidiado. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Lo previsto en este artículo se reglamentará para que el porcentaje máximo de administración entre a regir a más tardar el primero de enero de 2013. El Gobierno Nacional contará con seis (6) meses para hacer las revisiones necesarias con base en estudios técnicos sobre el porcentaje máximo señalado en el presente artículo y podría realizar las modificaciones del caso. Hasta tanto no se defina el Régimen Subsidiado seguirá manejando el 8%. destinará a financiar la pensión de vejez y la constitución de reservas para tal efecto. El 3% restante sobre el ingreso base de cotización se destinará a financiar los gastos de administración y la pensión de invalidez y sobrevivientes.
En el régimen de ahorro individual con solidaridad el 10% del ingreso base de cotización se destinará a las cuentas individuales de ahorro pensional. Un 0.5% del ingreso base de cotización se destinará al Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y el 3% restante se destinará a financiar los gastos de administración, la prima de reaseguros de Fogafín, y las primas de los seguros de invalidez y sobrevivientes.
A partir del 1o. de enero del año 2004 la cotización se incrementará en un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de cotización. Adicionalmente, a partir del 1o. de enero del año 2005 la cotización se incrementará en medio por ciento (0.5%) y otro medio punto (0.5%) en el año 2006. A partir del 1o. de enero del año 2008, el Gobierno Nacional podrá incrementar en un (1%) punto adicional la cotización por una sola vez, siempre y cuando el crecimiento del producto interno bruto sea igual o superior al 4% en promedio durante los dos (2) años anteriores.
por parte de las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales serán las siguientes:
PARÁGRAFO 4o. Los gastos de administración de las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales serán limitados. El Ministerio de Trabajo podrá definir tales límites, previo concepto técnico, del Consejo Nacional de Riegos Laborales acorde con variables como tamaño de empresa, número de trabajadores, clase de riesgo, costos de operación necesarios para garantizar el cumplimiento de las normas legales vigentes, entre otras. ….
Resolución 3544 de 2013 del Ministerio de Trabajo “Por la cual se define el límite de los gastos de administración de las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales"
Artículo 1. Definición del Límite. Las Administradoras de Riesgos Laborales no podrán utilizar más del 23% de las cotizaciones, para sus gastos de administración. …
PORCENTAJE DE GASTOS DE
Régimen subsidiado: 8% Régimen contributivo: 10%
3%/16% = 18.75%
23%
ADMINISTRACIÓN / INGRESOS
En el caso de pensiones, para el régimen de ahorro individual con solidaridad, de conformidad con la OCDE, para el año 2018 en promedio, las comisiones o recargos efectivos de los Fondos de Pensiones de Colombia por administrar recursos ascendieron al 0.9% del total del portafolio, mientras que en países como Republica Dominicana se cobra el 0.4%, en Chile, Israel o Australia se cobra el 0.5% y en Corea del Sur o Uruguay el 0.6%.
Aun el 18.75% de límite de gastos administrativos como proporción de las cotizaciones que administran en los sistemas de pensiones, parece exagerado con respecto al 0.9% efectivo en Colombia y de otros países como se observa a continuación:
Gastos administrativos o comisiones cobradas en los planes de contribución definida (% del total de activos)
Fuente: OCDE.
En el caso del Sistema General de Riesgos Laborales, los gastos de administración efectivos de las ARL en Colombia como proporción de las cotizaciones, han pasado de un 34% en 2010 a un 15% en 2019. Aunque este porcentaje ha disminuido como proporción de las cotizaciones, los gastos administrativos en pesos han permanecido casi que constantes alrededor de los COP$ 602 mil millones de pesos por año (Pesos constantes del año 2019).
Fuente: Superfinanciera. Así las cosas, el límite de gastos administrativos determinado por el Ministerio de Trabajo a través de la Resolución Nº 3544 de 2013 de 23%, luce exagerado con respecto a los del sistema de salud (8% en régimen subsidiado y 10% en régimen contributivo) y a los límites de los sistemas de pensiones.
Por todo lo anterior colocar un límite de gastos administrativos menor al establecido en la actualidad en el Sistema General de Riesgos Laborales, es un imperativo.
2. Una elevada cotización a ARL como porcentaje del Ingreso Base de Cotización (IBC).
Tal como se enuncio anteriormente, conforme a la normatividad actual el monto de las cotizaciones a riesgos laborales en Colombia se encuentra en un rango entre 0.348% y 8.7% del Ingreso Base de Cotización (IBC) de los trabajadores.
Lo anterior, además de representar un cargo a la nómina que encarece los salarios y por ende desincentiva la demanda de mano de obra formal, no se compadece con las cotizaciones que se pagan en países comparables con Colombia.
Con base en la información recopilada por la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) para el año 2018, a continuación, se transcriben las características de financiación de algunos países de Iberoamérica comparables con el nuestro2:
“Bolivia: 1,71 % de aporte patronal. Se realiza a las Administradoras de Fondos de Pensiones, en forma de prima para el seguro a largo plazo, que tiene por fin cubrir las pensiones del trabajador por jubilación por Riesgo Profesional cuando sufre un accidente de trabajo o adquiere una enfermedad durante el desempeño de su actividad laboral.
Brasil: Empresario: Cotización adicional del 1%, 2% ó 3%, de acuerdo con el riesgo de la actividad desarrollada por la empresa. Titular de explotación agraria: 0,1% sobre el valor de la producción facturada. Los empleadores domésticos aportan un 0,8% para el financiamiento del seguro contra accidentes de trabajo.
Chile: El empleador debe cotizar un 0,915% de las remuneraciones mensuales imponibles de sus trabajadores, más una cotización adicional diferenciada, que va desde un 0 a un 3,4% según la actividad y riesgo, porcentaje que podrá recargarse hasta en un 100% en caso de que no se cumplan normas de prevención y de seguridad y aumente la accidentabilidad efectiva. A partir de enero 2019 será de un 0,91%, y desde enero 2020 corresponderá sólo a un 0,9%.
2 Banco de información de los sistemas de Seguridad Social Iberoamericanos (2018).
Panamá: Se financia por cotizaciones del empleador, adaptadas a los índices de frecuencia, según la naturaleza de la empresa y el riesgo de la actividad, La prima promedio es del 1,7% del salario básico.
Perú: Aportes a cargo del empleador y la tasa de aportación es fijada por las entidades públicas y privadas que ofrecen la cobertura tanto de las prestaciones sanitarias como de las prestaciones económicas. Las entidades públicas ofrecen las siguientes tasas: entre 0,90 % y 10% de la remuneración asegurable para las prestaciones económicas y entre 0,63% y 1,84% de la remuneración asegurable para las prestaciones de salud. Tiene tasas especiales de aportación de acuerdo el nivel de riesgo que se tenga en las actividades a desarrollar, que va desde el 0,63% al 1,83%. En materia de seguros privados se financia con la prima.
Portugal: Accidentes de trabajo: las primas de seguro las pagan las empresas, variables en función del riesgo. Enfermedades profesionales: 0,5% a cargo de las empresas o de los trabajadores por cuenta propia.”
Conforme a los anteriores comparativos internacionales, se es evidente que una tasa de hasta el 8.7% como se puede pagar en Colombia, es muy alta, y si en otros países con esquemas similares al nuestro (por ejemplo, Chile), el sistema ha funcionado con una cotización de hasta un 4.3% (0.9%+3.4%), pues en Colombia no tendría por qué cotizarse más. Cotizaciones aún más bajas encontraríamos si lo comparamos con el caso de Bolivia, Brasil o Panamá.
3. La separación en el reporte de información financiera de las ARL de los recursos que estas administran por las cotizaciones al Sistema General de Riesgos Laborales, del resto de recursos que puedan administrar.
Durante la preparación de la presente iniciativa y al indagar sobre los estados financieros de las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales que operan en Colombia desde 2010 hasta la fecha, se encontró que estados financieros como el balance general y estado de resultados de algunas de ellas, correspondían a estados financieros agregados de todas las actividades que desarrollaban las entidades aseguradoras en los diferentes ramos que operan.
Lo anterior equivale a contar con estados financieros que mezclan la administración de recursos parafiscales (de naturaleza pública) con recursos de actividades de seguros esencialmente privados como por ejemplo seguros de vida, pensiones obligatorias y voluntarias y educativos, entre otros.
Por esto, se hace necesario ordenar que los recursos que administren las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales correspondientes al recaudo de las cotizaciones al Sistema General de Riesgos Laborales se deban manejar en cuentas bancarias y contables separadas del resto de los recursos que puedan administrar dichas instituciones y que no puedan hacer unidad de caja con otros recursos que administren.
Esto facilitaría las labores de inspección, vigilancia y control sobre los recursos de naturaleza pública que administran las ARL.
4. La definición de la elaboración y presentación de un informe de inspección, vigilancia y control sobre el uso de los recursos parafiscales administrados por las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales.
Como se enuncio anteriormente, los recursos que se cotizan al Sistema General de Riesgos Laborales, son de naturaleza pública, y no pueden utilizarse para fines distintos a los establecidos en la Constitución y la ley. Esto queda claramente establecido en uno de los incisos del artículo 48 de la Constitución Política que establece:
“Artículo 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. (…)”
El mismo mandato se incorporó en la Ley 100 de 1993 cuando se establece:
“Artículo 9º. Destinación de los Recursos. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella. (Resaltado fuera de texto)”.
Por lo anterior, una vigilancia y entrega de cuentas estricta por parte de las autoridades correspondientes, se hace necesaria a fin de conocer el uso de los recursos parafiscales que administran las ARL que en los últimos 10 años sumaron más de COP$ 31 billones de pesos (en pesos constantes del año 2019)
Fuente: Superfinanciera.
Como antecedente del uso indebido de recursos parafiscales en fines ajenos al Sistema General de Seguridad Social, el país en los últimos años fue testigo del caso Saludcoop. En este, la Superintendencia Nacional de Salud, en primer lugar, y posteriormente la Contraloría General de la República, lograron comprobar que dicha institución empleaba recursos del sector salud en asuntos ajenos al aseguramiento tales como la adquisición de infraestructura, inversiones, préstamos, donaciones, servicio de la deuda, entre otros. Es decir, la entidad consideraba que los recursos que recibía por la Unidad de Pago por capitación (UPC), eran propios y los podía utilizar para sufragar gastos diferentes a los permitidos en la Constitución y la ley.
Aunque el anterior proceso auditor se desarrolló sobre Saludcoop en el sector salud, no se encontraron informes periódicos que dieran cuenta del adecuado uso de los recursos que administran las ARL en el país, por lo cual la presente iniciativa establece dicha responsabilidad en cabeza del Ministerio de Trabajo, sin perjuicio del resto de funciones de inspección, vigilancia y control competencia de la Superintendencia Financiera y la Superintendencia Nacional de Salud.
IV. Beneficios de la iniciativa.
1. Procura por un gasto eficiente de los recursos parafiscales del Sistema General de Riesgos Laborales al disminuir el límite máximo de los gastos administrativos de un 23% con respecto a las cotizaciones, a un 8%. Este porcentaje guarda relación con el porcentaje de gastos administrativos ejecutado en el sector salud, por ejemplo.
Fuente: Superfinanciera.
2. Disminuye el límite máximo de cotización a las ARL de un 8.7% actual, a un 4.3% del IBC. Esta disminución en el límite máximo, hace que por un lado de minimicen las cargas parafiscales a la nómina que encarecen los salarios incrementando la informalidad laboral, y de otra parte ubica las cotizaciones en un rango más cercano a las empleadas por otros países de la región haciendo el país más competitivo.
3. Incrementa la transparencia y control sobre la utilización de los recursos parafiscales del sistema general de riesgos laborales, al establecer que las ARL deberán manejar en cuentas bancarias y contables separadas del resto de los recursos que puedan administrar dichas entidades, los recursos parafiscales provenientes de las cotizaciones a riesgos laborales. Además, se establece que anualmente el Ministerio de Trabajo deberá presentar un informe a las comisiones séptimas del Congreso de la República, sobre el uso de los recursos administrados por las ARL.
V. Declaración de impedimento.
De conformidad con el artículo 291 de la Ley 5 de 1992, modificado por el artículo 3 de la Ley 2003 de 2019, a continuación, se describen algunas circunstancias o eventos que podrían generar un eventual conflicto de interés para la discusión y votación del proyecto, de acuerdo al artículo 286 de la misma Ley, aclarando que los conflictos de interés son personales y corresponde a cada Congresista evaluarlos, por lo que estos no se limitan a los aquí expuestos. Esta descripción es de manera meramente orientativa:
• Que de la participación o votación de este proyecto, surja para el congresista un beneficio particular, actual y directo, en los términos del artículo 286 de la Ley 5ª, por la participación en la propiedad de una Administradora de Riesgos Laborales (ARL).
VI. Contenido del proyecto de ley.
El proyecto de ley consta de 6 artículos incluyendo la vigencia. En el primero de ellos, se establece el objetivo de la iniciativa, que no es otro que el de regular gastos de administración de las entidades administradoras de riesgos laborales, las cotizaciones al Sistema General de Riesgos Laborales, los reportes de información financiera e informes de inspección vigilancia y control que, sobre el uso de los recursos del Sistema, deberá realizar el Ministerio de Trabajo.
El artículo segundo del proyecto establece que el límite máximo de los gastos de administración de las ARLs no podrá ser superior al 8% de las cotizaciones. Además de lo anterior, establece que las ARLs que superen el límite serán intervenidas para administrar o liquidar por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia conforme al reglamento expedido por el Gobierno Nacional. En el texto del artículo, también se incorpora que los recursos del Sistema General de Riesgos Laborales no podrán usarse para adquirir activos fijos, ni en actividades distintas a prevenir, proteger o atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencias del trabajo que desarrollan. Este apartado cobra relevancia si se tiene en cuenta que en sectores como el de salud, por solo poner un ejemplo, la desviación de los recursos parafiscales hacia otros fines fue recurrente con algunos casos emblemáticos en tiempos recientes.
Este articulo mantiene la estructura del artículo 23 de la Ley 1438 de 2011 que trata sobre el Sistema General de Seguridad Social en Salud, otro de los componentes del Sistema de Seguridad Social Integral del país.
ARTICULO PROPUESTO PROYECTO DE LEY
LEY 1438 DE 2011 “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.”
ARTÍCULO 2°. GASTOS DE ADMINISTRACIÓN DE LAS ENTIDADES ADMINISTRADORAS DE RIESGOS LABORALES. El Gobierno Nacional fijará el porcentaje de gasto de administración de las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales, con base en criterios de eficiencia, estudios actuariales y financieros y criterios técnicos. Dicho porcentaje no podrá ser superior al 8% de las cotizaciones. Las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales que superen el límite de gastos de administración establecido en el presente artículo, serán intervenidas para administrar o liquidar por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia conforme al reglamento expedido por el Gobierno Nacional. Los recursos del Sistema General de Riesgos Laborales no podrán usarse para adquirir activos fijos, ni en actividades distintas a prevenir, proteger o atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencias del trabajo que desarrollan.
ARTÍCULO 23. GASTOS DE ADMINISTRACIÓN DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD. El Gobierno Nacional fijará el porcentaje de gasto de administración de las Entidades Promotoras de Salud, con base en criterios de eficiencia, estudios actuariales y financieros y criterios técnicos. Las Entidades Promotoras de Salud que no cumplan con ese porcentaje entrarán en causal de intervención. Dicho factor no podrá superar el 10% de la Unidad de Pago por Capitación.
Los recursos para la atención en salud no podrán usarse para adquirir activos fijos, ni en actividades distintas a la prestación de servicios de salud. Tampoco lo podrá hacer el Régimen Subsidiado.
El artículo tercero disminuye el límite superior de las cotizaciones al Sistema de Riesgos Laborales de un 8.7% a un 4.3%. Este porcentaje de cotización máxima guarda relación con las cotizaciones que se realizan en países comparables a nivel iberoamericano como Bolivia (1.7%), Brasil (máximo 3%, 0.1% sobre la producción facturada en el sector agropecuario y 0.8% para empleadores domésticos), 4.3% para el caso de Chile, 1.7% en Panamá, 1.84% en Perú y 0.5% en Portugal.
ARTICULO PROPUESTO PROYECTO DE LEY
LEY 1562 DE 2012 Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional.
ARTÍCULO 3°. El artículo 6º de la Ley 1562 de 2012 quedara así: “ARTÍCULO 6o. MONTO DE LAS COTIZACIONES. El monto de las cotizaciones para el caso de los trabajadores vinculados mediante contratos de trabajo o como servidores públicos no podrá ser superior al 4.3%, del Ingreso Base de Cotización (IBC) de los trabajadores y su pago estará a cargo del respectivo empleador.
El mismo porcentaje del monto de las cotizaciones se aplicará para las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios personales, sin embargo, su afiliación estará a cargo del contratante y el pago a cargo del contratista, exceptuándose lo estipulado en el literal a) numeral 5 del artículo 2o de esta ley.
ARTÍCULO 6o. MONTO DE LAS COTIZACIONES. El monto de las cotizaciones para el caso de los trabajadores vinculados mediante contratos de trabajo o como servidores públicos no podrá ser inferior al 0.348%, ni superior al 8.7%, del Ingreso Base de Cotización (IBC) de los trabajadores y su pago estará a cargo del respectivo empleador.
El mismo porcentaje del monto de las cotizaciones se aplicará para las personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios personales, sin embargo, su afiliación estará a cargo del contratante y el pago a cargo del contratista, exceptuándose lo estipulado en el literal a) numeral 5 del artículo 2o de esta ley.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Lo previsto en este artículo se reglamentará para que el porcentaje máximo de administración entre a regir a más tardar el primero de enero de 2024. El Gobierno Nacional contará con seis (6) meses a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para hacer las revisiones necesarias con base en estudios técnicos sobre el porcentaje máximo señalado en el presente artículo y podría realizar las modificaciones del caso.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Lo previsto en este artículo se reglamentará para que el porcentaje máximo de administración entre a regir a más tardar el primero de enero de 2013. El Gobierno Nacional contará con seis (6) meses para hacer las revisiones necesarias con base en estudios técnicos sobre el porcentaje máximo señalado en el presente artículo y podría realizar las modificaciones del caso. Hasta tanto no se defina el Régimen Subsidiado seguirá manejando el 8%.
El Ministerio de Trabajo en coordinación con el Ministerio de Salud y Protección Social en lo de su competencia adoptarán la tabla de cotizaciones mínimas y máximas para cada clase de riesgo, así como las formas en que una empresa pueda lograr disminuir o aumentar los porcentajes de cotización de acuerdo a su siniestralidad, severidad y cumplimiento del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST.”
El Ministerio de Trabajo en coordinación con el Ministerio de Salud y Protección Social en lo de su competencia adoptarán la tabla de cotizaciones mínimas y máximas para cada clase de riesgo, así como las formas en que una empresa pueda lograr disminuir o aumentar los porcentajes de cotización de acuerdo a su siniestralidad, severidad y cumplimiento del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo SG-SST.
El articulo cuarto del proyecto establece que las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales deberán manejar en cuentas bancarias y contables separadas del resto de los recursos que puedan administrar dichas instituciones, los recursos parafiscales de las cotizaciones al Sistema General de Riesgos Laborales.
El artículo quinto del proyecto de ley establece que, el Ministerio de Trabajo con la coadyuvancia de la Superintendencia Financiera de Colombia y de la Superintendencia Nacional de Salud en lo de su competencia, será el competente para inspeccionar, vigilar y controlar todas las funciones asignadas a las Entidades Administradoras de Riesgos Laborales incluyendo el uso de los recursos parafiscales que estas últimas administran. Así mismo establece que el Ministerio de Trabajo presentará un informe al Congreso de la República referente al uso de los recursos parafiscales administrados por las ARL.
Por último, el artículo 5º trata sobre derogatorias y vigencia.
